Równość szans w Unii Europejskiej
Komisja zawsze opierała się na założeniu, żeby nikogo nie zostawić w tyle. W dzisiejszym niestabilnym świecie unijne fundusze pozostaną potężną tarczą, czego przykładem jest NextGenerationEU – mówi Bartłomiej Balcerzyk, p.o. dyrektora Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce.
Ta historia zaczyna się w latach 50. ubiegłego wieku. Wtedy powołano Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, by zapobiec wojnie w Europie. Polityka spójności Unii Europejskiej była kolejnym krokiem.
U zarania organizacji, która potem przeobraziła się w Unię Europejską, była chęć strukturalnego przekształcenia gospodarek państw Europy w taki sposób, by nie dopuścić do kolejnej wojny. I to się udało! Kluczowym elementem od samego początku było stworzenie jednolitego rynku. Założenie było takie, by połączyć gospodarki różnych państw, zwłaszcza w takich obszarach jak produkcja węgla i stali. Zakładano, że jeżeli te elementy wyłączymy spod kurateli rządowej i oddamy pod wspólne zarządzanie, trudniej będzie rozpocząć ewentualną wojnę. Ale w momencie otwarcia tych rynków zarysowały się różnice w potencjale gospodarek krajów członkowskich Wspólnoty. Mogło to powodować, że państwa, które są lepiej rozwinięte, mają lepszą infrastrukturę, większy potencjał ludzki, mogłyby zdominować pozostałe. Wtedy właśnie zrodził się pomysł na stworzenie funduszy unijnych.
Tylko w Unii Europejskiej istnieje taki mechanizm, który z jednej strony otwiera rynek, a z drugiej – dąży do tego, żeby wyrównywać szanse państw uczestniczących w jednolitym rynku. I to właśnie jest esencją polityki spójności. Wyrównywanie szans i potencjałów ma prowadzić do powiększania się dobrostanu mieszkańców UE. Ta zasada jest zawarta w traktatach unijnych.
Jak to działa w praktyce?
Przedstawię to obrazowo. Dzięki temu mechanizmowi firmom portugalskim czy holenderskim, a także rządom tych państw, zależy na tym, żeby np. w Polsce była dobra infrastruktura. Żeby wzrastał u nas kapitał ludzki. Nie jest to system zero-jedynkowy. Wielu polityków tego do końca nie rozumie. Unia nie funkcjonuje w ten sposób, że jak jedno państwo odnosi korzyści, to drugie automatycznie na tym traci. System jednolitego rynku w połączeniu z funduszami unijnymi działa inaczej. Oba państwa czy grupa państw w wyniku współpracy wytwarzają wartość dodaną. Zyskują wszyscy. Budżet na realizację polityki spójności jest ogromny, stanowi poważną część całego budżetu unijnego.
Krytycy nie dostrzegają, że najsilniejsze gospodarczo państwa Unii Europejskiej tak naprawdę w pewnym sensie rezygnują z chęci dominacji nad innymi.
Na pewno nie możemy do tego podchodzić naiwnie. Każde państwo realizuje swoje interesy. Ale te najsilniejsze rozumieją, że droga przez dominację długofalowo przysporzy im mniej korzyści. Stworzy więcej zagrożeń niż współpraca i jednolity rynek.
Są oczywiście państwa, które dokładają do budżetu unijnego, oraz te, które z niego w większym stopniu korzystają. Podkreślę, że Polska nie jest płatnikiem netto. Otrzymuje o wiele więcej, niż wpłaca. Z oficjalnych danych Ministerstwa Finansów za rok 2022 wynika, że nasza składka członkowska wyniosła ok. 7,5 mld euro. Transferów z budżetu UE było prawie 19 mld euro. Saldo jest więc dodatnie – przekroczyło 11 mld euro. Trzeba podkreślić, że nawet państwom, które są płatnikami netto, uczestnictwo w jednolitym rynku europejskim przynosi wymierne korzyści.
Tak właśnie wynika z raportu „Gdzie naprawdę są konfitury? Najważniejsze korzyści gospodarcze członkostwa Polski w Unii Europejskiej”. Jego autorzy powołują się na dane, według których uczestnictwo w jednolitym rynku europejskim (JRE) w okresie członkostwa dawało Polsce od 1,6 do 2,1 punktu procentowego dodatkowego wzrostu PKB średniorocznie. A Fundusze Europejskie przyspieszały go o 0,3-0,5 punktu procentowego.
Rzeczywiście, rozwój gospodarczy zawdzięczamy przede wszystkim udziałowi w jednolitym rynku europejskim. Natomiast fundusze są czymś dodatkowym. Nie rozdzielałbym jednak tych dwóch rzeczy. Celem funduszy strukturalnych jest niwelowanie różnic pomiędzy państwami. Patrząc w daleką przyszłość – w miarę rozwoju gospodarczego Polski będziemy otrzymywali mniej tych pieniędzy. Dlatego już teraz należy pokazywać, że nie tylko fundusze, ale przede wszystkim nasz udział w JRE generuje wzrost gospodarczy.
Gdy spotykałem się w szkołach z uczniami, słyszałem takie pytania: co by było, gdybyśmy nie wstąpili do UE? Odpowiadałem, że nie dokonalibyśmy takiego skoku cywilizacyjnego. Oczywiście rozwijalibyśmy się i modernizowali nasz kraj, lecz zachodziłoby to o wiele wolniej.
Nawet mogę tu odesłać do niedawnej publikacji Polskiego Instytutu Ekonomicznego z tego roku „Korzyści Polski z jednolitego rynku”. Przedstawia ona taki teoretyczny obraz, jak wyglądałaby gospodarka Polski, gdybyśmy nie należeli do Unii Europejskiej. Otóż pada tam stwierdzenie, że gdybyśmy nie uczestniczyli w JRE, PKB Polski byłoby niższe o 31 proc. Polskie PKB per capita wynosiłoby ok. 60 proc. średniej unijnej. Przypomnę, że w momencie wstępowania do Unii Europejskiej byliśmy na poziomie mniej więcej połowy tej średniej. Obecnie nasze PKB sięga 79 proc. średniej unijnej.
Ustaliliśmy, że nie powinniśmy rozdzielać uczestnictwa w JRE i polityki spójności. Na jakie wartości możemy przełożyć finansowy wymiar Funduszy Europejskich?
Podkreślmy, że z Funduszy Europejskich korzystamy w sposób ukierunkowany na bardzo konkretne obszary. To np. modernizacja, poprawa otoczenia instytucjonalnego, rozbudowa infrastruktury, rewitalizacja, kształcenie się przez całe życie, rozwój usług publicznych. Możemy koncentrować się na rozwoju wybranych obszarów, na rozwiązywaniu najpilniejszych problemów. Na tym polega wartość funduszy wykorzystywanych do realizacji polityki spójności. Z kolei jednolitym rynkiem trudniej w ten sposób sterować. Uczestniczy w nim ogromna liczba różnych podmiotów, i to głównie prywatnych.
Z Funduszy Europejskich jeszcze przez długi czas będziemy korzystać. Polska, w tym Mazowsze, jest świetnym przykładem sukcesu polityki spójności.
Dynamicznie rozwijające się Mazowsze to od pewnego czasu dwa regiony – lepiej rozwinięty warszawski stołeczny i mazowiecki regionalny. Województwo skorzystało z podziału statystycznego, żeby nadal jego mniej rozwinięta część mogła w większym stopniu czerpać z polityki spójności.
Rzeczywiście, fakty są takie, że Mazowsze jest jednym z najdynamiczniej rozwijających się regionów w Polsce i Europie. Wyzwaniem było jednak to ogromne zróżnicowanie wewnętrzne. Z jednej strony jest Warszawa, która notuje ok. 150 proc. PKB per capita średniej unijnej. A z drugiej strony reszta regionu ze wskaźnikiem 59 proc. Ten problem dostrzegła Unia Europejska dzięki kunsztowi negocjacyjnemu samego regionu.
Mógłby Pan uchylić rąbka tajemnicy, jak te negocjacje, to przekonywanie wyglądało?
Nie będę w stanie dużo powiedzieć, bo nie brałem udziału w tych akurat rozmowach. Wiem jednak, w jaki sposób często takie rzeczy dochodzą do skutku. U nas w zespole są eksperci, którzy na co dzień spotykają się w takich sprawach i rozmawiają na poziomie roboczym, wypracowując rozwiązania. Jest to więc takie podejście oddolne, oparte na dialogu między stroną polską a instytucjami UE (Bottom-up approach). Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej również odgrywa w tym procesie rolę. Spotykamy się z ludźmi, którzy przedstawiają nam swój problem. Dzięki temu możemy potem w rozmowach z naszą hierarchią dobrze wytłumaczyć sytuację, która jest w danym regionie.
Co jest kluczowe w procesie przekonywania?
Ważna jest jakość komunikowania problemów i zdobycie zaufania. I to może procentować w sytuacjach kryzysowych, do czego zaraz przejdę. Wróćmy jednak jeszcze na chwilę do podziału statystycznego Mazowsza. Sprawił on, że z punktu widzenia funduszy unijnych mamy dwa odrębne regiony: zasobną Warszawę z przyległymi powiatami i mniej rozwiniętą pozostałą część województwa. To pozwala samorządowi Mazowsza prowadzić o wiele bardziej rozsądną politykę regionalną. I tutaj mogę tylko pogratulować regionowi, że potrafił przekonać do swoich racji i wywalczył realizację swoich postulatów.
A teraz przejdę do drugiego elementu – współpracy i jakości wymiany informacji. Zacznę od marca 2020 r. i wybuchu pandemii. A sytuacja w kraju naprawdę wyglądała poważnie. Mazowsze było pierwszym regionem w Polsce, który wystąpił o zmianę przeznaczenia pieniędzy w ramach funduszy strukturalnych. Zrobił to po to, żeby można było je wykorzystać np. na zakup niezbędnego sprzętu medycznego, ambulansów, adaptację pomieszczeń szpitali. Na wszystko, co pozwalało skuteczniej walczyć z COVID-19. Wielkie podziękowania i pochwała dla regionu. Jako Komisja nauczyliśmy się, że w ramach polityki spójności należy wprowadzić taki elastyczny mechanizm właśnie na wypadek kryzysów.
I to już zadziałało w sytuacji wojny w Ukrainie i kryzysu migracyjnego. A ostatnio w Słowenii, gdzie byliśmy świadkami ogromnej powodzi. Tam również można było zmienić przeznaczenie funduszy strukturalnych, żeby reagować na kryzysową sytuację.
Trzeci aspekt, na który chciałem zwrócić uwagę i pochwalić Mazowsze, to informowanie obywateli o funduszach. My to śledzimy i widzimy, jak robi to wasz region. Umiejętnie podkreśla korzyści i przekazuje wiedzę o Funduszach Europejskich. Łącznie z panem marszałkiem, który w wielu sytuacjach opowiada o korzyściach płynących z polityki spójności. Mamy oczywiście wyzwania na poziomie krajowym w tym obszarze, ale to inna historia. Województwo bardzo dobrze to robi, ale nigdy nie będzie za mało potrzeby komunikowania się ze społeczeństwem.
Na przykładzie podziału statystycznego Mazowsza wyraźnie widać wymiar terytorialny polityki spójności. Komisja Europejska potrafiła przekroczyć pewne ramy administracyjne, aby skierować większy strumień pieniędzy na rozwój słabiej rozwiniętych gmin.
Mogę powiedzieć, a coś o tym wiem, że nie zawsze moja instytucja wykazuje taką elastyczność. Ale właśnie jeżeli chodzi o fundusze unijne, jest to bardzo dobry przykład: Komisja potrafi dostrzec różnice, jakie istnieją w samych regionach.
Szczególnym narzędziem w realizacji tej polityki są zintegrowane inwestycje terytorialne, które pozwalają zejść na poziom lokalny.
Zintegrowane inwestycje terytorialne umożliwiają samorządom wyjście poza sztywne granice administracyjne. A to przekłada się na większe oddziaływanie wspólnie realizowanych przedsięwzięć. Komisja i cała UE naprawdę dostrzegają wartość we współpracy. Wspierają współdziałanie nie tylko między państwami, ale też między samorządami.
Powiedział Pan, że do największych zalet polityki spójności należy koncentracja na celach. W jakim kierunku będzie ona ewoluować? I czy elastyczność, o której Pan wspominał, będzie w nią na trwałe wpisana?
To już się dzieje. Te doświadczenia z ostatnich lat i tygodni pokazały, że elastyczność jest konieczna i się sprawdza. Sama istota polityki spójności nadal będzie się koncentrować na wyrównywaniu różnic i szans państw członkowskich. Teraz korzystamy z dużych transferów Funduszy Europejskich. Ale im szybciej nasz kraj będzie się rozwijał, tym mniej pieniędzy będziemy otrzymywać. Nie wpłynie to na poziom dobrobytu w Polsce, bo on – jak ustaliliśmy – zależy przede wszystkim od naszego udziału w jednolitym rynku.
Nie wyobrażam sobie jednak, by nastąpił taki moment, że w ogóle zrezygnujemy z polityki spójności. Dzięki niej lepiej identyfikujemy wyzwania i możemy przesuwać pieniądze unijne na obszary, które wymagają inicjowania procesów rozwojowych.
Teraz jesteśmy świadomi ogromnych niebezpieczeństw, które niesie ze sobą ocieplenie klimatu. Oczywiście, odczuwa to wiele państw poza Unią Europejską, które może nawet dotkliwiej doświadczają zachodzących zmian klimatycznych. Ale polscy rolnicy także mogliby dużo powiedzieć o niedoborze wody i suszy. Unia Europejska widzi to wyzwanie i chce reagować, chce być liderem w tym procesie.
Dlatego wśród celów na najbliższe lata UE ma wspieranie działań związanych z zielonym rozwojem, czyli zeroemisyjnego transportu, produkcji energii ze źródeł odnawialnych czy ochrony środowiska. Chciałbym podkreślić, że w przypadku Polski zielona transformacja jest szansą na wiele pozytywnych zmian: czystsze powietrze, cieplejsze domy, niższe rachunki za energię elektryczną i ogrzewanie. Unia przeznacza na ten cel bardzo duże pieniądze.
Są one również w Krajowym Planie Odbudowy (KPO).
W KPO są pieniądze przygotowane dla Polski np. na termomodernizację budynków. A na tym skorzystalibyśmy wszyscy. Te domy, w których mieszkamy, marnują dużo energii, więc pierwszy krok wiąże się z wprowadzeniem rozwiązań zapobiegających stratom ciepła. Nie musimy się zatem jakoś mocno ograniczać. Wszyscy odczulibyśmy korzyści już dzięki zmniejszeniu strat energii. Oprócz tego Unia wspiera szereg innych działań, takich jak inwestycje w transport kolejowy.
Jaka jest szansa na odblokowanie pieniędzy z KPO? I czy zdążymy je wykorzystać?
Jako Komisja jesteśmy gotowi do uruchomienia tych pieniędzy. Oczekujemy od Polski realizacji uzgodnionych kamieni milowych. Przynajmniej jeden jest niezmiernie ważny – ten, który łączy się z zapewnieniem niezawisłości sądownictwa. Piłka jest po stronie polskiego rządu. Komisja jest jak najbardziej otwartą. Zależy nam na tym, żeby te pieniądze pracowały na korzyść obywateli w Polsce.
Co do terminów, to trudno mi powiedzieć. Jeśli Komisja Europejska zobaczy, że pieniądze są efektywnie i sprawnie wydawane, z pewnością będzie zainteresowana wykorzystaniem wszystkich środków. Polska nie złożyła co prawda jeszcze pierwszego wniosku o płatność, ale działania w ramach KPO mogą już być realizowane: Polska ma możliwość „założyć” środki krajowe, które odzyska potem w ramach płatności z KPO, i częściowo to robi – np. za kilka dni rozpocznie się nabór wniosków na OZE realizowane przez społeczności energetyczne.
Oprócz przeciwdziałania zmianom klimatu wśród priorytetów Unii jest transformacja cyfrowa. UE idzie własną drogą i chce większego bezpieczeństwa naszych praw, ochrony danych i kontrolowanego rozwoju sztucznej inteligencji. Niemniej widać już w obecnym budżecie unijnym, że bardzo duże wsparcie jest przeznaczone na cyfryzację i przygotowanie społeczeństwa do korzystania z narzędzi cyfrowych.
Rzeczywiście, obok zielonej transformacji cel związany z cyfryzacją należy do najważniejszych. Polska w wielu aspektach jest w lepszym położeniu niż kraje Europy Zachodniej. Nadganiając dystans, często od razu wybieramy najnowsze rozwiązania, z korzyścią dla mieszkańców. Jeżeli Czytelnicy wybraliby się np. do Niemiec, zobaczą, że tam płatności kartą nie są jeszcze tak powszechne jak w Polsce. To samo dotyczy usług publicznych realizowanych drogą elektroniczną. Tam wciąż wiele z nich jest świadczonych „analogowo”. Nie mamy więc czego się wstydzić. Ale dużo jest jeszcze do zrobienia.
Weszliśmy w nową perspektywę z opóźnieniem. Czy Komisja pracuje już nad założeniami, jak polityka spójności będzie wyglądać w przyszłości, po roku 2027?
Teraz toczą się rozmowy o przeglądzie śródokresowym obecnego budżetu. Ale w związku z kolejnymi kryzysami Unia zbiera doświadczenia i wyciąga wnioski dotyczące tego, jakie wydatki są priorytetowe wobec stojących przed nami wyzwań i jak kształtować budżet, by umożliwiał szybkie reagowanie na nieprzewidziane sytuacje. Tutaj chciałbym wspomnieć o instrumencie NextGenerationEU. Nie byłoby tematu KPO, gdyby Unia, stojąc przed widmem recesji wywołanej pandemią, nie wykonała bezprecedensowego kroku. Było nim zaciągnięcie, po raz pierwszy w historii, wspólnego unijnego długu i stworzenie instrumentu NextGenerationEU, z którego finansowane są plany odbudowy.
Z perspektywy kilkunastu lat pracy w Komisji (od 2008 r.) mogę powiedzieć, że zawsze opierała się ona na założeniu, żeby nikogo nie zostawić w tyle. W dzisiejszym niestabilnym świecie unijne fundusze nie przestają być potężną tarczą – czego przykładem jest NextGenerationEU.
Rozmawiał Jerzy Gontarz
Zobacz też: Silniejsza Unia Europejska, Unia przyspieszy zieloną i cyfrową transformację