Silniejsza Unia Europejska
Finansowanie jest krótkie, ale efekty muszą być długotrwałe – mówi dr Małgorzata Bonikowska, prezes Centrum Stosunków Międzynarodowych
Czym dla nas jest Fundusz Odbudowy, który Unia Europejska uruchamia w odpowiedzi na kryzys wywołany pandemią COVID-19?
Jest to instrument finansujący szerszą koncepcję polegającą na tym, żeby stanąć na dwóch bardzo mocnych nogach – to cyfryzacja i Zielony Ład. Stary Kontynent od setek lat był w awangardzie, inicjował procesy przemian. Z czasem uległ stagnacji i rozleniwieniu. Pod względem innowacji dał się prześcignąć Azji, z kolei Amerykanie skuteczniej inwestują kapitał w nowe przedsięwzięcia biznesowe. Na tle rosnącej konkurencji Europa musi odnaleźć swoją siłę i źródło przewag – w przeciwnym razie grozi jej pozycja statysty, a nie lidera.
Krajowy Plan Odbudowy stał się narzędziem w ręku polityków, a dyskusja wokół niego przybrała formę politycznej walki zamiast merytorycznej debaty i pogłębionych analiz
Dodatkowe 750 mld euro nie są zatem kołem ratunkowym, ale czymś więcej?
Pieniądze przeznaczone na walkę ze skutkami pandemii muszą dać Unii Europejskiej silny impuls rozwojowy. Fundusz Odbudowy nie powinien być traktowany jako źródło zaspokojenia najpilniejszych potrzeb zgłaszanych przez rządy i samorządy. Lista „życzeń do św. Mikołaja” może być przecież bardzo długa. Tymczasem chodzi o to, by przeznaczać pieniądze na takie projekty, które wyzwolą dodatkową energię i zapewnią solidne fundamenty rozwoju. Inwestycje w infrastrukturę, gospodarkę cyfrową czy energetykę odnawialną powinny stworzyć podstawy budowania projektu europejskiego na lata do przodu. Finansowanie jest krótkie, ale efekty muszą być długotrwałe.
Przebudowa dla przyszłych pokoleń
Nieprzypadkowo funduszowi odbudowy Komisja Europejska nadała nazwę Next Generation EU.
I to z kilku powodów. Pamiętajmy, że będą to środki pożyczone przez Unię na rynkach finansowych. Zatem kraje członkowskie dodatkowo powiążą się wspólnym długiem. Mamy go skończyć spłacać w latach 50. XXI w. Za tą decyzją kryje się zamysł polityczny, żeby kolejne „exity” były nieopłacalne. Gdyby jakieś państwo chciało wyjść z Unii, musiałoby spłacanie długu proporcjonalnie wziąć na siebie. A tak rozkłada się on na wszystkich członków i zostanie częściowo umorzony [część Funduszu Odbudowy ma być dystrybuowana w formie dotacji – przyp. red.], a częściowo spłacony z nowych środków własnych Unii, czyli nowych źródeł przychodów. Ratyfikując decyzję w sprawie zwiększenia zasobów własnych, które mają finansować spłacanie długu, cementujemy związek 27 państw. Widzimy więc, że Next Generation EU spaja Unię.
W płaszczyźnie gospodarczej wpompowanie tak dużych pieniędzy w ciągu trzech lat musi dać efekt. Ważne jest jeszcze, w co te pieniądze zostaną zainwestowane. Komisja narzuca pewną strukturę (framework) wydawania środków. Jest to tak pomyślane, by zapewnić Europie skok rozwojowy. To stanowi gwarancję, że efekty przebudowy gospodarki zobaczą przyszłe pokolenia.
Konsensus w sprawie KPO
Ponadto są zalecenia szczegółowe dla krajów członkowskich (country specific recommendations), które corocznie przyjmuje Rada Unii Europejskiej. Ale jak to będzie kontrolowane?
Każde państwo członkowskie przesyła swój Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększenia Odporności (w skrócie KPO) – przygotowany zgodnie z unijnymi wytycznymi – do Komisji Europejskiej. Ta ma dwa miesiące (według wstępnych założeń – do 30 czerwca) na jego ocenę i uzgodnienie koniecznych zmian. Potem przyjęte przez KE plany trafiają do akceptacji przez Radę Unii Europejskiej. Do formalnego zatwierdzenia potrzebna jest większość co najmniej 15 krajów obejmujących 65 proc. ludności UE. Dopiero wówczas Krajowy Plan Odbudowy stanowi podstawę do korzystania ze środków Next Generation EU.
Podejmowanie decyzji o przekazaniu kolejnych transz odbywa się w procedurze komitetowej. Komisja Europejska działa w porozumieniu z przedstawicielami 27 krajów członkowskich. Decyzje są podejmowane przez konsensus. Zatem i na tym etapie może dojść do kontroli realizacji KPO. Kolejny bezpiecznik to hamulec zaproponowany przez Marka Ruttego, premiera Holandii. Każdy kraj członkowski, który ma zastrzeżenia dotyczące realizacji KPO przez inne państwo, może zawnioskować o zajęcie się sprawą na forum Rady Europejskiej reprezentowanej przez przywódców Dwudziestki Siódemki.
Nie zapominajmy jeszcze o jednym ważnym etapie – aby Komisja Europejska mogła rozpocząć zaciąganie pożyczek, konieczna jest ratyfikacja decyzji w sprawie uruchomienia zasobów własnych przez wszystkie państwa członkowskie.
Rząd unikał debaty
Z projektu KPO wynika, że za całość jego wdrażania odpowiadają instytucje rządowe. Pominięcie samorządów, które mają kompetencje w dystrybucji funduszy europejskich, jest ewidentne. Czy resorty wszystko wiedzą o potrzebach w każdym zakątku Polski?
Niestety, Krajowy Plan Odbudowy stał się narzędziem w ręku polityków, a dyskusja wokół niego przybrała formę politycznej walki zamiast merytorycznej debaty i pogłębionych analiz. Centralne sterowanie ma zagwarantować środki na główne projekty rządowe oraz na inicjatywy tych samorządowców, którzy są związani z władzą. Miasta i województwa, gdzie rządzi ktoś inny, mogą być pomijane. Dlatego tak ważne jest powołanie ponadpartyjnych komitetów monitorujących realizację planu, ale na razie niewiele wiadomo o ich składzie.
O kształcie KPO rząd wolał nie rozmawiać szeroko, uniknął też debaty w parlamencie. Komisja Europejska może się nie zgodzić na zapisy, z których będzie wynikało, że dystrybucja środków będzie się odbywać według klucza partyjnego. Ostateczną wersję dokumentu rząd RP przekaże po zmianach do 30 czerwca. I tu jest ten newralgiczny moment. W tej sytuacji już tylko instytucje unijne będą mogły wymusić zmiany dotyczące wykorzystania tych środków.
Plan tworzony na opak
W projekcie KPO datowanym na luty (ten podlegał konsultacjom społecznym) nie było części pożyczkowej. Pojawiła się po konsultacjach, w projekcie z kwietnia. I tam jest „odpowiedź” na oczekiwania strony społecznej i samorządowej. Na przykład na „odbudowę możliwości inwestycyjnych miast ukierunkowaną na zieloną transformację” przeznaczono 2,8 mld euro, ale wyłącznie z komponentu pożyczkowego.
Największą słabością Krajowego Planu Odbudowy jest to, że tworzono go na opak. Wysłano do resortu funduszy i polityki regionalnej 1200 projektów, które można sfinansować, a ministerstwo podzieliło je według priorytetów wskazanych przez Unię Europejską. Tymczasem nie chodzi o to, by wydać pieniądze na doraźne „łatanie dziur”. Potrzeba nowego pomysłu, jak wykorzystać tę szansę. W KPO nie widać spójnej strategii, która dawałaby szansę na zmiany.
To jest jak kroplówka dla firm z tarczy finansowej, która pozwala im przetrwać, ale nie daje możliwości rozwoju. Tymczasem dziś wygrywają te firmy, które w sytuacji pandemii radykalnie coś zmieniają: strukturę wewnętrzną funkcjonowania, tną koszty, wymyślają nowe źródła przychodów. Tak samo powinniśmy podejść do państwa i Krajowego Planu Odbudowy. To jest właściwy moment, by inaczej poustawiać priorytety.
Uruchomienie Next Generation EU zbiega się z Wieloletnimi Ramami Finansowymi 2021-2027. Nagle uzyskujemy dostęp do największych funduszy w swojej historii.
Jest to sytuacja bez precedensu. Budżet, którym dysponujemy jako Unia Europejska, zwiększył się do 2 proc. PKB Dwudziestki Siódemki, czyli dwukrotnie. Było to możliwe właśnie dzięki zagrożeniom wynikającym z pandemii. A jeszcze niedawno tzw. skąpcy blokowali możliwość zwiększenia zasobów własnych, nie wspominając już o zaciąganiu wspólnych pożyczek. Mówiło się wręcz o zmniejszeniu budżetu UE po wyjściu Wielkiej Brytanii. Pandemia spowodowała całkowitą zmianę myślenia.
Z budżetu ogólnego oraz ze środków pozyskanych w ramach Next Generation EU Unia ma do dyspozycji ponad 1,8 bln euro. Kumulacja nastąpi w ciągu najbliższych trzech lat, bo pieniądze z Funduszu Odbudowy trzeba szybko zagospodarować.
Wewnętrzne hamulce
Czy wykorzystamy szansę?
Nie obawiam się, że moglibyśmy sobie nie poradzić z dystrybucją i rozliczeniem funduszy. Dotychczas byliśmy liderami w korzystaniu ze środków europejskich. Dostrzegam inne niebezpieczeństwa. Zagrożeniem jest brak wizji i spojrzenia strategicznego przy tworzeniu Krajowego Planu Odbudowy. Podział środków zdominowały partykularne interesy. Kolejna rzecz to nasza wewnętrzna polityka, która będzie powodowała opóźnienia. A wciąż nie mamy gotowych programów operacyjnych pod politykę spójności na lata 2021-2027. Musimy jeszcze przedstawić koncepcję, jak wykorzystamy te środki [w ramach Umowy Partnerstwa – red.]. Porozumienie w sprawie perspektywy finansowej 2021-2027 osiągnęliśmy w ostatnim możliwym terminie – w grudniu 2020 r. W związku z tym cały rok 2021 będzie przeznaczony na przygotowania i negocjacje programów.
Nawiasem mówiąc, programy wdrażane przez KE związane z innymi unijnymi politykami, jak Erasmus+ czy Horizon Europe, już działają. Opóźnienie dotyczy przede wszystkim polityki spójności i uruchomienia funduszy strukturalnych.
Klauzula warunkowości
Kolejne zagrożenie to możliwość uruchomienia klauzuli warunkowości. Jeśli Unia uzna, że w Polsce następuje zawłaszczenie państwa i naruszone są podstawy praworządności, może wstrzymać fundusze dla Polski. Komisja Europejska wprawdzie o niczym nie decyduje, ale ostrzega i wnioskuje. Natomiast Rada Unii Europejskiej, czyli ministrowie, głosują. I tu liczy się większość, więc Polska razem z Węgrami może być przegłosowana. Formalnie klauzula weszła w życie wraz z rozporządzeniem budżetowym, czyli 1 stycznia tego roku, ale Komisja Europejska – zgodnie z zaleceniem Rady Europejskiej – będzie czekała na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE, do którego Polska i Węgry wniosły skargę.
Proces transformacji cyfrowej i Europejski Zielony Ład – to idee unijne, które przenikają Fundusz Odbudowy i odnowioną politykę spójności. Jaki to będzie miało wpływ na nasze życie, pracę i biznes?
To jest dla nas ogromna szansa, ale też pewna bariera, głównie mentalnościowa. Digitalizacja, technologia to tylko instrument. Jeżeli ludzie nie chcą z niego korzystać masowo, zmiana nie zachodzi albo następuje bardzo wolno. To jest jak przesiąść się z konia na samochód albo z dyliżansu na pociąg. Gdy pojawił się samochód, trzeba było zbudować drogi, przygotować przepisy ruchu drogowego – wszystko się zmieniło. Na przykładzie recyklingu widzimy, jak trudno idzie upowszechnienie się tej idei. To wciąż powolny proces przestawiania się ludzi. Inwestycje w zielone technologie są również narzędziem do tego, by państwa na nowo poukładały sobie wszystkie procesy. Dzięki nim możemy pójść o wiele dalej.
Pandemia przyspieszyła cyfryzację
My mentalnie wciąż tkwimy w poprzednim stuleciu. Nowa strategia powinna nas przenieść się w XXI w. Dodatkowym katalizatorem jest pandemia. Pewne procesy związane z cyfryzacją nastąpiły w ciągu kilku tygodni, mimo że wcześniej ślimaczyły się przez lata.
Przed pandemią o pracy zdalnej mówiliśmy w czasie przyszłym. Spotkania biznesowe czy nauka poprzez platformy komunikacyjne to były jakieś jednostkowe przypadki…
Pandemia udowodniła nam, że można się szybko przestawić. I dobrze, że ona nastąpiła teraz, a nie 10 lat temu. Bo wtedy jeszcze nie mieliśmy tych narzędzi. Na przykładzie cyfryzacji widać też, że technologia idzie szybciej niż mentalność ludzi. To jest dla nas szansa, byśmy zmusili się do powszechnej zmiany nawyków, sposobu podróżowania i gospodarowania czasem w pracy oraz sferze prywatnej.
Przedstawiciele niektórych korporacji działających w Polsce już mówią, że po pandemii część ich pracowników zostanie w domach. Biuro będą odwiedzać co jakiś czas, bo spotkania bezpośrednie sprzyjają pracy kreatywnej.
Pracownicy zrobią to, na co im pozwolą szefowie. Dziś na całym świecie ludzie zastanawiają się nad optymalizacją sposobu pracy. Na przykład nowe wyniki badań z Izraela wskazują, że optymalny sposób dzielenia czasu pracy u nich to dwa dni w biurze, trzy dni w domu. Myślę, że ludzie polubili fakt, że nie muszą nigdzie jeździć. Podobny proces zaszedł w edukacji. Uczniowie szkół średnich chcieliby nauki hybrydowej, bo dostrzegli, że gdy uczą się z domu, mają więcej czasu dla siebie, nie tracą go na przykład na dojazdy.
Skok do przodu
Jakie zmiany zajdą w biznesie? Zwłaszcza w branżach najbardziej dotkniętych ograniczeniami?
Pandemia spowodowała, że nie mieliśmy wyjścia i weszliśmy w tryb awaryjny. Część z tych rzeczy nam się podoba, sprawdza się i chcemy z tego zrobić normę, a część nam się nie podoba i wolelibyśmy je odrzucić. Mam nawet takie przekonanie, że im dłużej ta pandemia potrwa, tym radykalniejsza będzie zmiana. Wystarczy sobie przypomnieć, że gdy ograniczenia trwały pierwsze 2-3 miesiące, nastawialiśmy się na przeczekanie: „Kiedy będzie tak, jak było!?”. Gdy trwa to dłużej, już zaczynamy szukać nowych możliwości: „Musimy coś zmienić!”. Nie ma co czekać na „powrót do przeszłości”, kiedy nastała przyszłość. Tak też my powiedzieliśmy sobie w ośrodku THINKTANK: jak nie możemy robić czegoś w stylu A, to róbmy coś w stylu B. Wiele rzeczy dzieje się oddolnie. Wygrają ci, którzy kryzys spowodowany pandemią wykorzystają na zrobienie „skoku do przodu”, zmienią swoje modele działania, kanały dystrybucji, cechy produktów, a czasem nawet całkowicie się przeprofilują.
Warto, by w ramach Funduszu Odbudowy znalazły się środki na outplacement dla pracowników firm w trudnej sytuacji. Nie ma co się oszukiwać – niektóre przedsiębiorstwa i sektory nie przeżyją. Outplacement jest dziś bardzo dobrym instrumentem, który łagodzi skutki zwolnień grupowych i pomaga się przebranżowić. Warto wyposażyć pracowników w nowe umiejętności, które będą mogli wykorzystać na rynku pracy. Warto wspierać firmy w zmianie profilu działalności. Nokia też kilka razy zmieniała branżę: najpierw była firmą papierniczą, potem produkowała kable i galanterię gumową, aż zajęła się elektroniką.
Warto śledzić trendy i popyt. Na przykład sektor usług dla osób w wieku senioralnym – tu wraz ze starzeniem się społeczeństwa możliwości stale rosną. Podobnie szybko będą się rozwijać sektory związane ze sztuczną inteligencją, z analizą danych (big data) czy zielonymi technologiami. Trzeba iść w tę stronę, a nie tkwić w przeszłości i próbować działać w dotychczasowym kształcie. Przestawienie się daje większe perspektywy.
Równe traktowanie kobiet i mężczyzn
Konsekwencje kryzysu w różnym stopniu dotykają kobiety i mężczyzn. Czy to dobry moment na wyrównanie relacji społecznych?
Kobiety bardziej niż mężczyźni odczuwają skutki pandemii z trzech powodów. Po pierwsze – na rynku pracy, bo stanowią większość pracowników sektorów, w które wirus uderzył najmocniej, takich jak restauracje, hotele, cała turystyka. Druga sprawa – badania pokazują, że gdy ludzie są zmuszeni pozostawać w zamknięciu, wzrasta przemoc domowa, a ona dotyka głównie słabszą płeć. Po trzecie – duża część kadry nauczycielskiej to kobiety, a to na nie spadł ciężar edukacji zdalnej, przy jednoczesnej konieczności zajmowania się własnymi dziećmi.
Dane Eurostatu pokazują, że pogłębił się nierówny podział nieodpłatnych obowiązków domowych i opiekuńczych na niekorzyść kobiet. Większość pracowników świadczących niezbędne usługi podczas trwającego kryzysu to też kobiety.
To pokazuje, że opłaca się zapomnieć o podziale na zawody męskie i kobiece oraz stosować zasadę tej samej płacy za tę samą pracę. Dlaczego pielęgniarką czy nauczycielką w przedszkolu ma być zawsze kobieta? Trzeba doprowadzić do tego, by w tych rolach widziano więcej mężczyzn. Tak się stanie, gdy wzrosną wynagrodzenia. Skorzystają na tym wtedy również kobiety. Pandemia wypunktowała systemowe braki, wiele nam powiedziała o społeczeństwie i tkwiących w nim podziałach. Potraktujmy to jako szansę na przyspieszenie zmian.
Rozmawiał Jerzy Gontarz