Siłą Unii jest jej spójność

Jakie są priorytety polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej? Co przyniesie rozpoczynająca się debata o przyszłości polityki spójności? I jaka jest ocena jej oddziaływania na rozwój Polski i Mazowsza. Te zagadnienia przybliża JAN SZYSZKO, sekretarz stanu w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej (MFiPR).

Jakie szanse stwarza przewodnictwo naszego kraju w Radzie Unii Europejskiej? Jak to półrocze może zmienić spojrzenie na współpracę krajów UE i solidarność między państwami, która jest istotą polityki spójności w wymiarze terytorialnym?

Przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej to wyjątkowy czas. Polska sprawuje je po raz drugi – poprzednio było to w 2011 r. Podczas tego półrocza nasz kraj będzie przewodniczyć pracom Rady UE i jej organów przygotowawczych, reprezentując interesy wszystkich państw członkowskich.

Chcemy w tym czasie przeprowadzić szeroką debatę na temat polityki spójności po 2027 r. oraz wypracować rekomendacje i spójny przekaz w sprawie jej przyszłego kształtu. W tej dyskusji podkreślamy, że spójność, obok konkurencyjności i odporności, jest jednym z najważniejszych celów UE. A polityka spójności ma kluczowe znaczenie dla wyrównywania szans rozwojowych poszczególnych terytoriów, przeciwdziałania nierównościom, poprawy odporności oraz budowania bezpieczeństwa ekonomicznego.

Wydarzenia ostatnich lat dowodzą, że Unii potrzebna jest większa elastyczność w planowaniu budżetów. Odpowiedź na zagrożenia znajduje swoje odbicie w głównym wyzwaniu, jakie Polska postawiła sobie na okres prezydencji w Radzie Unii Europejskiej.

Aby odpowiedzieć na wyzwania w obecnym okresie niepewności i niepokoju, UE musi zrobić więcej, żeby chronić siebie i swoich obywateli. Z tego powodu polska prezydencja zdecydowała się jako swój priorytet wskazać wspieranie działań wzmacniających bezpieczeństwo europejskie we wszystkich jego wymiarach: zewnętrznym, wewnętrznym, informacyjnym, ekonomicznym, energetycznym, żywnościowym i zdrowotnym.

Przyszła polityka spójności po 2027 r. powinna pozostać polityką długofalową, obecną we wszystkich regionach i terytoriach UE (z koncentracją na najsłabiej rozwiniętych państwach członkowskich i regionach). Środki przeznaczane w budżecie UE na transformację strukturalną państw członkowskich i regionów powinny przede wszystkim być instrumentarium do budowania konkurencyjności i odporności w dłuższej perspektywie, a nie podstawowym narzędziem reagowania na pojawiające się kryzysy.

Komisarz ds. budżetu Piotr Serafin uważa, że Europa nie ma luksusu czekania w dziedzinie obronności na kolejny okres finansowania. W tym półroczu należy uruchomić nowe mechanizmy wspierania obronności. Jakie zmiany można wprowadzić od razu?

Pan komisarz Piotr Serafin trafnie zidentyfikował obecne wyzwania oraz idące za nimi potrzeby inwestycyjne. Uważam, że aby im sprostać, UE potrzebuje przede wszystkim adekwatnego budżetu, co oznacza, że poziom naszych ambicji finansowych powinien być znacznie większy niż dotychczas.

Zgadzam się, że nie powinniśmy czekać z rozwijaniem zdolności obronnych Unii Europejskiej i już teraz musimy szukać innowacyjnych źródeł finansowania. Nie możemy w UE również ograniczać się tylko do rozwoju bazy przemysłowej. Musimy inwestować w mobilność wojskową czy rozwój infrastruktury podwójnego zastosowania.

Choć nowy okres programowania rozpocznie się za trzy lata, już teraz – jak Pan wspomniał – są inicjowane rozmowy na temat polityki spójności po 2027 r. Jak ten proces będzie wyglądał?

Najprawdopodobniej tuż po zakończeniu naszego przewodnictwa w Radzie UE poznamy pierwsze projekty nowej legislacji dla polityki spójności po 2027 r. (w połowie 2025 r. spodziewamy się publikacji projektu nowych wieloletnich ram finansowych na lata 2028-2034, a następnie nowego pakietu legislacyjnego dla polityki spójności). Polska prezydencja jest więc ostatnim momentem, kiedy można jeszcze wpłynąć na jej przyszły kształt. Jest to również główny cel, jaki MFiPR wyznaczyło sobie w programie na ten okres. Chcemy realizować go w szerokiej debacie na poziomie politycznym i eksperckim, która odbędzie się podczas organizowanych przez MFiPR spotkań.

Debatę na poziomie politycznym rozpoczęliśmy już w połowie stycznia od spotkania dyrektorów generalnych ds. polityki spójności, które odbyło się na Stadionie Narodowym w Warszawie. Przedstawione na nim propozycje merytoryczne zostały pozytywnie odebrane przez przedstawicieli państw członkowskich.

Jesteśmy również tuż po konferencji „Rozwój po europejsku. Jaka polityka rozwoju dla bezpiecznej, odpornej i globalnie konkurencyjnej Unii Europejskiej?”, która odbyła się w Krakowie 30-31 stycznia 2025 r. Było to największe wydarzenie w ramach debaty eksperckiej organizowane przez MFiPR. Uczestniczyli w nim eksperci z różnych środowisk oraz przedstawiciele państw członkowskich UE i instytucji europejskich. Oprócz wspomnianych tematów związanych z rolą polityki spójności dla wzmacniania odporności i bezpieczeństwa Europy wybrzmiał również pogląd, że polityka spójności to główne narzędzie zapewnienia spójności społeczno-gospodarczej w UE. Jest skuteczna dzięki ukierunkowaniu terytorialnemu oraz niesie za sobą szereg pozytywnych efektów.

MFiPR będzie prowadzić również debatę w zakresie polityki miejskiej i spójności terytorialnej. Ma się ona odbywać podczas posiedzeń grup roboczych oraz spotkania dyrektorów generalnych ds. polityki miejskiej i spójności terytorialnej, zaplanowanego na końcówkę kwietnia. Zwieńczy ją przewidziane na 20 maja nieformalne spotkanie ministrów ds. polityki spójności, spójności terytorialnej i polityki miejskiej. Poprzedzą je obrady ministrów państw członkowskich OECD w ramach Komitetu Polityki Rozwoju Regionalnego OECD. Pozwoli to na omówienie kwestii związanych z polityką spójności, polityką miejską i spójnością terytorialną w jeszcze szerszym, niż tylko państwa UE, gronie.

Kilka miesięcy temu poznaliśmy doniesienia („Rzeczpospolita” z 17.10.2024 r.) o proponowanym przez przewodniczącą Komisji Europejskiej Ursulę von der Leyen „demontażu polityki regionalnej” (m.in. redukcja liczby programów, negocjacje tylko na poziomie krajowym). Czy zagraża nam odejście od filozofii wyrównywania szans rozwojowych między regionami?

Debata na temat kolejnych wieloletnich ram finansowych po 2027 r. oraz przyszłej polityki spójności nadal trwa. Pojawiają się w niej różne pomysły. Faktycznie jeden z nich był mocno centralizacyjny, ale należy pamiętać, że KE nie jest w tej kwestii jednomyślna. Dużo więcej będziemy wiedzieli, gdy projekty legislacji pojawią się już na stole, czyli najwcześniej w drugiej połowie 2025 r.

Rząd RP zawsze był zwolennikiem silnego udziału regionów w polityce spójności i zdecydowanie sprzeciwia się wszelkim tendencjom centralizacyjnym. W obecnej perspektywie finansowej mamy do czynienia z najwyższym poziomem decentralizacji środków z polityki spójności od momentu wstąpienia Polski do UE. Samorządy regionalne odpowiadają za realizację 16 programów, których alokacja wynosi ok. 44,4 proc. wszystkich środków polityki spójności. Łączna kwota zarządzana na poziomie regionalnym wynosi 33,5 mld euro.

Przykład Polski dowodzi, że to podejście jest skuteczne. Nie ma więc – naszym zdaniem – żadnych przesłanek, które uzasadniałyby odwracanie tego trendu.

Dyskusji o przyszłości polityki spójności nie sposób prowadzić bez oceny jej dotychczasowych efektów. Ukazały się raporty, które potwierdzają jej korzystne oddziaływanie. Jakie najważniejsze argumenty przemawiają za polityką spójności w dotychczasowym kształcie?

Cieszy nas to, że w ostatnich opracowaniach w wyraźny sposób podkreślono pozytywną rolę, jaką odgrywa polityka spójności. Mówią o tym chociażby główne rekomendacje wynikające z Raportu podsumowującego prace Grupy Ekspertów Wysokiego Szczebla ds. Przyszłości Polityki Spójności (HLG), zgodnie z którymi spójność powinna być kluczowym celem rozwojowym Unii i zostać włączona w inne jej polityki.

Za polityką spójności przemawiają przede wszystkim jej dotychczasowe efekty. W 9. Raporcie Kohezyjnym wskazano, że w państwach, które weszły do Unii Europejskiej w 2004 r., PKB per capita wzrósł w ciągu 20 lat z poziomu 52 proc. średniego PKB per capita UE do niemal 80 proc. tej wartości. Każdy region w Europie odniósł korzyści z inwestycji finansowanych przez Unię Europejską, z pozytywnych skutków zwiększonego handlu i popytu oraz silniejszych łańcuchów dostaw. Szczególny przykład sukcesu polityki spójności stanowi Polska, która jest jej największym beneficjentem.

Jakie stanowisko dotyczące polityki spójności i przyszłych wieloletnich ram finansowych na prace w Radzie UE przygotowała Polska?

Od 2022 r. MFiPR prowadzi debatę nt. przyszłości polityki spójności na forum krajowym i europejskim. W efekcie tych prac i dyskusji zostało opracowane „Stanowisko Rządu RP w sprawie roli spójności w UE i przyszłości polityki spójności po 2027 roku”, przyjęte 3 października 2024 r. przez Komitet ds. Europejskich Rady Ministrów. Stanowisko przedstawia kluczowe wyzwania związane ze spójnością, jakim powinna sprostać polityka spójności i inne polityki na poziomie UE, państw członkowskich i regionów. Wskazuje również główne postulaty polskiego rządu dotyczące kształtu samej polityki spójności po 2027 r., tak aby mogła ona efektywnie wspierać spójność, konkurencyjność i odporność UE.

Główny przekaz wskazany w Stanowisku koncentruje się na wzmocnieniu celu, jakim jest osiąganie spójności społecznej i ekonomicznej UE na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. Tak rozumiana spójność stanowi spoiwo Unii i fundament demokracji, jest motorem integracji europejskiej i podstawą właściwego funkcjonowania jednolitego rynku europejskiego, a także warunkiem dobrobytu społecznego i realizacji wartości europejskich w sferze społecznej.

Enrico Letta, autor jednego z raportów opublikowanych w 2024 r., dostrzega wyraźne hamowanie Unii w porównaniu z USA. Jego zdaniem – nie ma jednolitego rynku bez polityki spójności. Proponuje włączenie do niego innych obszarów – jak energia czy obronność. Na ile wnioski z tego raportu będą istotne dla prac nad ramami finansowymi UE na kolejny okres?

Polityka spójności jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania jednolitego rynku. Oczywiście, stoi on dziś przed zupełnie innymi wyzwaniami niż kiedyś. Szereg przemian strukturalnych – w gospodarce światowej, klimatyczne, cyfrowe i demograficzne – wpłynął na pojawienie się nowych rozbieżności terytorialnych. Szczególnie niepokojące jest zjawisko, w którym regiony zamknięte w pułapkach rozwoju doświadczają długich okresów niskiego lub ujemnego wzrostu gospodarczego, słabej produktywności i stagnacji na rynku pracy. Tkwiąc w pułapkach rozwoju, nie są one w stanie czerpać korzyści z jednolitego rynku. Na skutek osłabiania się gospodarki mieszkańcy tych regionów mają niedostateczny dostęp do usług publicznych, takich jak opieka zdrowotna i edukacja, a także do podstawowej infrastruktury. Tworzy to błędne koło, ograniczając możliwości gospodarcze i zwiększając ryzyko ubóstwa i wykluczenia społecznego.

Wszelkie wysiłki mające na celu przebudowę jednolitego rynku skazane są na niepowodzenie, jeśli nie uwzględnią odpowiednio potrzeb i wyzwań stojących przed mieszkańcami tych podupadających regionów. Należy zrobić więcej, aby pomóc wszystkim terytoriom i obywatelom w czerpaniu korzyści z integracji rynku – niezależnie od tego, gdzie mieszkają.

Natomiast w odniesieniu do kwestii energetyki i obronności – propozycja Letty w zakresie energetyki dotyczy przede wszystkim włączenia jej w jednolity rynek, co wpisuje się w szerszą refleksję w zakresie wzmocnienia wspólnego rynku i wyeliminowania jego fragmentacji. W istocie zarówno Enrico Letta, jak i Mario Draghi identyfikują słabnącą konkurencyjność jednolitego rynku jako jeden z głównych problemów, przed jakimi stoi UE.

Warto podkreślić, że w obecnej perspektywie polityki spójności finansowanie projektów z zakresu energetyki wpisuje się w cel 2, tj. bardziej przyjazna dla środowiska bezemisyjna Europa. Jest on przypisany zarówno do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, jak i Funduszu Spójności. I takie projekty wdraża obecnie również Polska.

Fundusze polityki spójności nie mogą jednak rzeczywiście w tym momencie realizować inwestycji związanych z obronnością. To oraz kwestia finansowania projektów infrastruktury podwójnego zastosowania pozostaje w dyskusji wokół propozycji wizji strategicznych dla Europy w ramach debaty nad nowymi wieloletnimi ramami finansowymi po 2027 r.

Czy Europa będzie szukać równowagi między wieloletnim planowaniem a elastycznością? Mówi się coraz częściej o tzw. planowaniu kroczącym.

Obecnie budżet UE jest ustalany na okres siedmiu lat. Takie podejście ma swoje wady i zalety. Wymusza ono programowanie wsparcia w długiej perspektywie, co stwarza ryzyko konieczności przyszłych zmian i modyfikacji ze względu na niespodziewane wydarzenia i kryzysy, do których trzeba będzie się dostosować. Do zalet takiego podejścia należy z pewnością to, że pozwala na przemyślane, obliczone na długofalowe korzyści planowanie oraz daje możliwość sprawnego finansowania wieloletnich projektów inwestycyjnych czy działań. A to właśnie takie projekty zazwyczaj mają strategiczne znaczenie dla rozwoju danego obszaru czy nawet państwa członkowskiego.

Uważam więc, że należy zachować długofalowe planowanie w ramach polityk UE i budżetu unijnego. Aby zminimalizować potencjalne ryzyka, polityki te powinny być wyposażone w mechanizmy pozwalające na elastyczne dostosowanie do zmieniających się uwarunkowań bez tracenia z oczu swoich długofalowych celów.

Co z bezpieczeństwem w obliczu zmian klimatycznych. Czy Europejski Zielony Ład czekają zmiany?

Najprawdopodobniej należy się spodziewać zmiany kierunku głównego celu nowej Komisji, którym, zdaje się, że będzie budowa konkurencyjnej Unii Europejskiej. W tym kontekście najważniejszym zadaniem Komisji Europejską stanie się pogodzenie naszych europejskich ambicji klimatycznych z podniesieniem konkurencyjności całej UE oraz zachowaniem spójności w wymiarze terytorialnym, społecznym i gospodarczym. Dlatego może się to wiązać z rewizją Europejskiego Zielonego Ładu.

Inicjatywy podejmowane na rzecz zapewnienia konkurencyjności UE oraz wypełnienia jej celów klimatycznych (w tym założeń Europejskiego Zielonego Ładu) powinny, jak do tej pory, być realizowane z udziałem polityki spójności. W perspektywie 2021-2027 na działania nakierowane na osiągnięcie celów klimatycznych ma zostać przeznaczonych minimum 30 proc. alokacji Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz minimum 37 proc. alokacji Funduszu Spójności.

Niektóre platformy społecznościowe są pełne dezinformacji na temat Unii Europejskiej. Jak temu przeciwdziałać?

W odpowiedzi na obecne wyzwania tym istotniejsze jest dążenie do osiągnięcia celu spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej w UE, który jest gwarancją bezpieczeństwa i budowania odporności w Europie. To także kluczowy warunek pogłębiania integracji europejskiej, wzrostu konkurencyjności, spokoju społecznego oraz poprawy jakości życia obywateli UE. Dzięki temu obywatele dostrzegają pozytywne efekty, jakie niosą ze sobą wartości europejskie oraz dalsza integracja i demokratyzacja regionów UE.

Dlatego ważne jest, żeby europejskie polityki rozwojowe brały pod uwagę wymiar terytorialny, jak również angażowały w realizację partnerów z poziomu krajowego, regionalnego czy nawet lokalnego. To właśnie poprzez zaangażowanie tworzy się poczucie współodpowiedzialności za realizowane działania prorozwojowe: zarówno inwestycyjne, jak i o charakterze reform. Odpowiadają one na potrzeby poszczególnych regionów, uwzględniając ich zróżnicowanie terytorialne, oraz są bardziej widoczne i zrozumiałe dla obywateli. Pozwala to unikać wpadnięcia tych regionów w pułapki rozwojowe, które mogłyby się przyczynić do wzrostu niezadowolenia ich mieszkańców z efektów integracji europejskiej i tym samym zwiększyć ich podatność na populistyczne hasła i dezinformację.

W jaki sposób polityka spójności wpływa na rozwój polskich regionów?

Od ponad 20 lat korzystamy z możliwości rozwojowych oferowanych przez politykę spójności, ale także inne instrumenty unijnego wsparcia. Efektem napływu środków europejskich była poprawa jakości życia oraz warunków prowadzenia działalności gospodarczej oraz wyraźny wzrost nakładów inwestycyjnych względem scenariusza zakładającego brak tych środków w gospodarce.

Realizacja działań w ramach funduszy europejskich przyczynia się do zmniejszenia dystansu rozwojowego Polski względem krajów UE – w tym kontekście należy zaznaczyć, że nasze średnie roczne tempo wzrostu PKB w latach członkostwa w UE było jednym z najszybszych we Wspólnocie.

Punkt wyjścia do rozwoju polskich regionów w okresie członkostwa kraju w Unii Europejskiej stanowi konwergencja polskiej gospodarki do średniego poziomu rozwoju w UE. Stosunek polskiego PKB per capita (przy uwzględnieniu parytetu siły nabywczej walut) do średniej UE-27 wzrósł z 51,6 proc. w 2004 r. do 77,3 proc. w 2023 r. Oznacza to, że w latach 2004-2023 dystans pomiędzy Polską a UE-27 zmniejszył się o 25,7 p. proc. Dzięki funduszom UE – rozumianym tu jako wspólne oddziaływanie polityki spójności (ona ma decydujący wpływ), KPO oraz Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich – poziom tego wskaźnika był w 2023 r. o 3,2 p. proc. wyższy niż w scenariuszu kontrfaktycznym (bez tych funduszy relacja względem „średniej unijnej” wyniosłaby 74,1 proc.). Innymi słowy: 12,5 proc. (tj. 1/8) konwergencji względem średniego poziomu PKB na mieszkańca w UE osiągniętej w tym okresie wynikało z oddziaływania funduszy UE.

Jak szybko dzięki funduszom europejskim rozwijało się Mazowsze?

Województwo mazowieckie wyróżnia się najwyższym poziomem rozwoju gospodarczego w Polsce. W 2023 r. powstała na jego obszarze niemal 1/4 (dokładnie 23,7 proc.) produktu krajowego brutto wytworzonego w polskiej gospodarce. Jednocześnie charakteryzowało się ono najwyższym spośród wszystkich województw średniorocznym tempem wzrostu PKB w ujęciu realnym (tj. w cenach stałych) – w latach 2004-2023 wyniosło 4,9 proc. (wobec 4 proc. dla Polski). Dane GUS pokazują również, że w 2023 r. PKB na mieszkańca był w przypadku województwa mazowieckiego o ponad 57 proc. wyższy niż średnio w Polsce.

Z kolei według danych Eurostatu poziom PKB na mieszkańca (przy uwzględnieniu parytetu siły nabywczej) w 2004 r. w województwie mazowieckim stanowił 78 proc. średniej wartości dla UE, podczas gdy w 2022 r. relacja względem średniej unijnej wyniosła 125 proc. i była wyższa niż średnio w Austrii (124 proc. średniej unijnej) oraz w regionie Berlina (szczebel NUTS 2), gdzie stanowiła 122 proc. średniej unijnej.

Przeprowadzone na zamówienie MFiPR badania ekonometryczne wskazują, że w województwie mazowieckim w 2022 r. relacja PKB na mieszkańca była o 2,9 p. proc. wyższa dzięki wykorzystaniu funduszy UE. Gdyby nie zaangażowanie tych funduszy poziom PKB na mieszkańca wynosiłby w 2022 r. w województwie 122,1 proc. (wobec faktycznych 125 proc.). Tym samym wpływ funduszy UE na odnotowaną poprawę wyniósł 6,1 proc. (tj. niespełna 1/16).

Jakie wnioski płyną z ostatniego spotkania Komitetu ds. Umowy Partnerstwa na lata 2014-2020?

Komitet ds. Umowy Partnerstwa na lata 2014-2020 podczas posiedzenia 21 listopada 2024 r. podsumował swoją działalność oraz efekty, jakie udało się osiągnąć w tym czasie dzięki środkom unijnym. Przedstawione zostały rezultaty finansowe i rzeczowe programów realizujących Umowę Partnerstwa oraz wyniki badań ewaluacyjnych. We wnioskach podsumowujących Komisja Europejska oraz członkowie Komitetu (reprezentujący administrację rządową, samorządową, partnerów społecznych, gospodarczych i organizacje społeczeństwa obywatelskiego) wskazali na sukcesy polskiej polityki spójności w perspektywie 2014-2020, które są udziałem wszystkich zaangażowanych stron. Optymalnie wykorzystaliśmy największą alokację spośród państw członkowskich UE. Cel ten osiągnęliśmy m.in. dzięki wielopoziomowemu zarządzaniu ze znaczącym udziałem szczebla regionalnego i lokalnego, ciągłemu rozwojowi zasady partnerstwa oraz wytrwałości i zdolnościom organizacyjnym beneficjentów i wnioskodawców.

Jak jako kraj jesteśmy zaawansowani w realizacji programów na lata 2021-2027?

Obecna perspektywa 2021-2027 jest w zaawansowanej fazie wdrażania. Proces ogłaszania naborów, analizy i oceny wniosków o dofinansowanie oraz podpisywania umów o wsparcie odbywa się płynnie i zgodnie z przyjętym harmonogramem. Do końca grudnia 2024 r. w krajowych i regionalnych programach polityki spójności uruchomiono 2344 nabory o dofinansowanie projektów o budżecie w kwocie 237,3 mld zł. Beneficjenci złożyli 47 478 wniosków o dofinansowanie. Kwota wydatków kwalifikowalnych wyniosła 379,9 mld zł, zaś dofinansowanie – 293,1 mld zł. Podpisano 11 432 umowy o dofinansowanie. Kwota wydatków kwalifikowalnych w zakontraktowanych projektach wyniosła 142,1 mld zł, z czego 112,3 mld zł (34,8 proc. alokacji) stanowi wkład UE. Do Komisji Europejskiej przekazano wnioski o płatność opiewające na kwotę wydatków kwalifikowalnych: 20,6 mld zł, co pozwoliło na zawnioskowanie o refundację wydatków w kwocie 3,9 mld euro w części dofinansowania UE (tj. 5,3 proc. całej alokacji na ww. programy). Zainteresowanie wnioskodawców otrzymaniem wsparcia ze środków unijnych widoczne jest w znacznej liczbie i wartości złożonych wniosków o dofinansowanie, co przekłada się na sukcesywny wzrost liczby i wartości podpisywanych umów o dofinansowanie. W kolejnym kroku umowy przełożą się na wzrost wydatków: najpierw ponoszonych przez beneficjentów, a następnie wykazywanych we wnioskach o płatność składanych do Komisji Europejskiej.

Rozmawiał Jerzy Gontarz