Jaka powinna być e-administracja
Poziom dojrzałości e-usługi i jej przydatności nie ma związku z wykształceniem użytkownika. Taka usługa ma umożliwić załatwienie sprawy w najprostszy sposób. Jakich błędów należy unikać podczas jej projektowania i jakie zasady warto zastosować?
Przykładu dostarcza bankowość elektroniczna. Pierwsze serwisy bankowości internetowej zaczęły być w Polsce powszechnie udostępniane w latach 2000-2001 (m.in. mBank, Inteligo, Volkswagen Bank). Choć systemy tzw. home bankingu pojawiły się u nas już w 1993 r., to wymagały od użytkowników zaawansowanych umiejętności. Przełom nastąpił dopiero, gdy ich projektanci zdali sobie sprawę, że z bankowości elektronicznej będą korzystać nie kasjerzy bankowi, ale zwykli użytkownicy.
grafika: Chroma Stock
Złote zasady w usługach e-administracji: przy tworzeniu e-usług administracji warto mieć na uwadze, że są one chętnie wykorzystywane, gdy: są potrzebne – bo wspomagają realizację najczęstszych potrzeb obywateli i przedsiębiorców, wspierają obywateli i przedsiębiorców w wypełnianiu obowiązków administracyjnych wymaganych przez prawo, łatwo się z nich korzysta, obniżają koszt realizacji usług publicznych ponoszony przez administrację i podwyższają sprawność i jakość działania, nie informatyzują procedur zbędnych lub takich, które można zastąpić innymi rozwiązaniami. Aby to osiągnąć, zaleca się m.in.: staranne przygotowanie schematów logicznych przepisów oraz opisów (kart) procedur administracyjnych, które mają być realizowane przez e-usługi, stosowanie otwartych danych, osadzanie usług na wspólnych platformach, prawidłowe korzystanie z referencyjnych rejestrów publicznych (np. rejestru TERYT do pobierania nazw miejscowości i punktów adresowych), przestrzeganie reguł interoperacyjności opisanych w rozporządzeniu KRI, staranne testowanie ergonomii interfejsów i ogólnie – przyjazności e-usług (UX – User Experience – doznań użytkownika), z dbałością o przestrzeganie zasad dostępności cyfrowej.
E-administracja dla obywatela
Podobnie jest z usługami e-administracji: trzeba pamiętać, że korzystają z nich obywatele i przedsiębiorcy, a nie urzędnicy mający przygotowanie i codzienny kontakt z procedurami administracyjnymi. E-administracja ma obywatela „prowadzić za rękę” – od pomocy w wybraniu usługi, która jest potrzebna w danej sprawie, i podpowiedzi, co jest niezbędne do złożenia wniosku, przez wniesienie opłaty administracyjnej (jeśli jest wymagana), aż po zakończenie całej sprawy: wydanie decyzji czy zezwolenia. Istotne jest towarzyszenie użytkownikowi, a nie zmuszanie go do samodzielnego poszukiwania elementów, z których ma poskładać proces. Zwykle nie jest on bowiem specjalistą od procedur administracyjnych.
Praktyka pokazuje główne i powiązane ze sobą bariery cyfryzacji usług publicznych: prawne, organizacyjne, mentalnościowe i techniczne. Nie wszystkie da się prosto przełamać (np. prawne), ale bogate doświadczenia pokazują, że z większością problemów można sobie poradzić na etapie projektowania e-usług.
Kult papieru i pieczątki
Barierą prawną są nadal ograniczenia wykonywania czynności – np. składania oświadczenia woli czy wniosku – tylko do formy pisemnej. Jest to nawet bardziej bariera mentalnościowa niż prawna. Mimo wielu zmian nadal niespójna jest terminologia – w różnych aktach prawnych przewijają się przemiennie wyrażenia „na piśmie”, „w formie pisemnej”. Regulacje te są często błędnie rozumiane – jako konieczność złożenia pisma na papierze. W działalności gospodarczej dochodzą do tego przyzwyczajenia żądania potwierdzania pisma do urzędu pieczątką firmy. Ze wspólnego badania GfK Polonia i Fundacji Digital Poland z 2021 r. wynika, że choć 77 proc. badanych wie, czym jest podpis elektroniczny, a 65 proc. – czym jest cyfrowy obieg dokumentów, to nadal ok. 43 proc. ankietowanych uważa, że dokument jest ważny dopiero wtedy, kiedy jest opatrzony pieczątką (choć nie ma żadnych przepisów nakazujących firmom posiadanie pieczątki) – Raport Fundacji Digital Poland „Paperless #2021”.
Język
Terminy używane w administracji muszą być zgodne ze stosowanymi w przepisach. Jednak instrukcje wspomagające użytkowników oraz wyjaśnienia i uzasadnienia decyzji administracyjnych powinny być zrozumiałe nie tylko dla urzędników. Dobitnego przykładu dostarcza konieczność tłumaczenia pism urzędowych dla osób od urodzenia głuchych i głuchoniemych (języka polskiego uczyli się jak obcego), dla których biurokratyczny żargon pisma urzędowego jest często po prostu niezrozumiały.
Ewolucja e-PIT-u: serwis e-podatki Ministerstwa Finansów (obecnie jako Twój e-PIT) zdobywał popularność w miarę, jak Ministerstwo Finansów rezygnowało z nadmiarowych zabezpieczeń. W 2007 r., kiedy po to, by złożyć PIT elektronicznie, trzeba było wystąpić z podaniem do urzędu skarbowego i uzyskać decyzję administracyjną, a następnie podpisać ją kwalifikowanym podpisem elektronicznym, złożono w ten sposób niewiele ponad 300 sztuk (!) PIT-ów. W 2020 r. – dzięki zdecydowanemu uproszczenia tej usługi – już ponad 18 mln.
Silosowość
Skoro niemal 100 proc. dokumentów powstających w postępowaniach administracyjnych tworzy się na komputerach, praktycznie nie powinny istnieć bariery techniczne. Pojawiają się one głównie z powodu silosowości administracji. Ta zaś wynika z historii rozwoju administracji, która musiała się zajmować rozszerzającym się zakresem spraw. Organizacyjnie dzieliła się więc na coraz więcej odrębnych specjalizowanych komórek – coraz bardziej odizolowanych. Do dziś często dane potrzebne do realizacji usługi, które dawniej były w innej szafie innego działu, teraz są na innym komputerze, a obywatel wykorzystywany jest jako „bioniczny nośnik” do przeniesienia dokumentów między komórkami administracji, mimo obowiązujących przepisów, np. artykułu 220 KPA (art. 220 § 1. (Dz.U. 2021.735).
Rozwiązaniem problemu silosowości i braku interoperacyjności systemów administracji są przede wszystkim wspólne platformy informatyczne urzędów, na których dane dostępne są dla wszystkich systemów działających w urzędzie. Z takimi platformami ściśle powiązane jest stosowanie otwartych formatów danych, zwłaszcza na jak najwyższych stopniach pięciostopniowej („pięciogwiazdkowej”) skali otwartości.
Serwisy z otwartymi danymi umożliwiają korzystanie z nich w sposób zautomatyzowany zarówno przez inne urzędy, jak i przez twórców różnych serwisów – na podstawie regulacji ponownego udostępniania informacji publicznej (Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 1641). Z danych takich najskuteczniej korzysta się poprzez udostępnione interfejsy programowe (tzw. API), ułatwiające też tworzenie e-usług. Projekt otwierania danych na poziomie centralnym realizowany był przez dawne Ministerstwo Cyfryzacji od 2017 r. (obecnie przez KPRM – serwis https://dane.gov.pl/pl), portale z otwartymi danymi prowadzone są przez urzędy niemal wszystkich największych miast w kraju.
grafika: Chroma Stock
Prawo bez logiki
Barierą daleko trudniejszą do pokonania (bo twórcy e-usług nie mają na nią wpływu) są nieprawidłowe struktury logiczne tworzonego prawa, nieprecyzyjne ścieżki proceduralne, źle zdefiniowane punkty decyzyjne w tworzonych przepisach.
Tymczasem podstawą usług e-administracji są odpowiednie architektury informacyjne, bazujące z kolei na odpowiednio sformułowanych regulacjach prawnych.
Projekty definiujące i realizujące prawidłowe architektury informacyjne prowadzone są od lat, ale nadal pojawiają się przepisy, na podstawie których wręcz nie można zbudować e-usług.
Równie istotny jest brak stabilności prawa. Mniejsze systemy da się dostosowywać do zmian przepisów dość szybko. Ale nawet tu jest problem, gdy w krótkim czasie pojawiają się setki zmian, co pokazuje przykład tzw. Polskiego Ładu. Nadproduktywność polskiego legislatora ilustrują kolejne edycje „Barometru prawa”.
Pionierzy e-usług: Miasto Poznań w 2006 r. uruchomiło e-usługę polegającą na udostępnieniu w internecie przewodników po miejskich cmentarzach. Mimo że serwis został uruchomiony zaledwie kilkanaście dni przed 1 listopada, a z sieci wówczas jeszcze nie korzystała znaczna część społeczeństwa, usługa upowszechniła się błyskawicznie. Dziś tego typu wyszukiwarki działają w większości polskich miast.
Nadmierne wymagania
Odrębnym zagadnieniem jest zmniejszanie obciążeń administracyjnych obywateli, przedsiębiorców i samej administracji przez redukcję zbędnych przepisów oraz czynności i zamiast tego – sięganie do własnych zasobów informacyjnych administracji. Pozytywnym przykładem jest przygotowywanie deklaracji podatkowej przez administrację skarbową (bo to ona ma najdokładniejsze dane) i przedstawianie jej podatnikowi do zatwierdzenia lub uzupełnienia. Są też przykłady negatywne: nadal należy do nich umożliwienie pobrania w formie elektronicznej zaświadczenia dla urzędu z serwisu innego urzędu (np. zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami ZUS lub z podatkami). Choć zdrowy rozsądek i zasady stosowane w wielu krajach podpowiadają, że urząd sam może sprawdzić potrzebną informację w odpowiednim rejestrze.
Tomasz Kulisiewicz
Absolwent informatyki Budapeszteńskiego Uniwersytetu Technicznego (1974), doktorat z informatologii na Uniwersytecie Warszawskim (2015). Analityk i wykładowca, zajmuje się m.in. zagadnieniami e-administracji oraz wykorzystania otwartych danych, a także historią informatyki w Europie Środkowej i Wschodniej. Współzałożyciel i ekspert Ośrodka Studiów nad Cyfrowym Państwem, sekretarz Sektorowej Rady ds. Kompetencji – Informatyka przy Polskim Towarzystwie Informatycznym.